L'ADAPTATION URBAINE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Parmi les 20 engagements de la démarche nationale de labellisation des ÉcoQuartier - sous le chapitre 3.4. Déclinaison de la dimension « Préservation des ressources et adaptation aux changements climatiques » - l’engagement 16 s’intitule « Produire un urbanisme permettant d’anticiper et de s’adapter aux changements climatiques et aux risques ». Dans cet engagement, il est demandé aux porteurs de projet de décrire le choix de localisation du futur ÉcoQuartier vis-à-vis des enjeux identifiés en matière de risques naturels ou technologiques, la prise en compte dans la programmation et la conception des différentes prescriptions liées aux risques avec des solutions adaptées, ou encore la participation de l’ÉcoQuartier à la réduction des risques à une échelle plus vaste. De même, il est demandé de décrire l’intégration des contraintes liées au changement climatique dans la conception du quartier ou encore les dispositifs de sensibilisation de la population.
Si les ÉcoQuartiers expriment en France les démarches les plus vertueuses en matière d’aménagement opérationnel durable, il apparaît intéressant d’y observer la bonne prise en compte du changement climatique et les options retenues par les porteurs de projet pour s’y adapter.

Le référentiel ÉcoQuartier comprend 20 engagements sur lesquels les porteurs de projet propose de mettre en valeur les moyens et les actions réalisés pour satisfaire ces engagements. Selon le contexte de l’opération et les enjeux locaux, tel ou tel engagement sera prépondérant par rapport à un autre. Les enjeux spécifiques à l’adaptation au changement climatique ne doivent donc en aucun ças être détachées des autres ambitions du porteur de projet. Pour le dire simplement, un bon dossier d’ÉcoQuartier peut être faible sur son volet d’adaptation et inversement un dossier qui prend bien en compte le volet adaptation peut être globalement faible.

Entre les deux appels à projet et le Label, nous observons que globalement le niveau des candidatures a augmenté sur le volet « adaptation » ; cette évolution est en grande partie due à la reformulation de l’engagement 16 poussant les porteurs de projet à mieux déclarer ce type d’actions. Toutefois, nous observons une meilleure prise en compte (dans le discours) de la question des eaux pluviales (et des mouvements de terrain) dans les dossiers récents. Cette prise en compte peut s’expliquer par la généralisation du traitement alternatif des eaux pluviales qui devient un archétype de ce type d’aménagement durable.

En revanche, nous n’observons pas chez les lauréats (et les engagés dans la démarche de labellisation) une progression significative entre 2009 et 2015. Il faut remarquer la très grande faiblesse de l’adaptation au climat futur, toutes cessions confondues. Ce constat interroge en lui-même. Si les ÉcoQuartiers représentent le meilleur de l’aménagement contemporain en France et en matière de développement durable, nous ne pouvons que constater la très faible prise en compte du climat futur et le manque patent de dispositions d’adaptation. Il est a noter que les opérations d’aménagement sont toujours longues et qu’une décennie peut s’écouler entre la décision initiale et sa réalisation. Les projets présentés aux appels à projet et au Label ont été conçu durant la décennie 2000 alors que l’urgence climatique - bien que présente dans la communauté scientifique depuis la fin du 20e siècle - ne s’est imposée que récemment dans le débat public. De plus, cette décennie aura vu un travail très important des collectivités sur l’atténuation avec des ambitions de performances énergétiques allant au-delà de la réglementation et l’intégration des énergies renouvelables dans les projets. Néanmoins, le constat demeure : l’adaptation en temps que telle au climat futur est absente d’une très grande majorité des dossiers de candidature.

L’analyse pour les 3+1 enjeux (avec l’atténuation pour base de comparaison) montre une large prédominance sur les questions d’eaux pluviales. La bonne prise en compte de cet enjeu tient très certainement à l’obligation réglementaire du dossier Loi sur l’eau rendu obligatoire au-delà d’un hectare d’aménagement. Par le questionnement qu’il impose et ses objectifs chiffrés, il introduit la problématique des eaux pluviales très en amont de la conception du projet, préalablement au dossier de candidature. Mais au-delà, la contrainte du recollement et de l’infiltration des eaux pluviales est transfigurée par la figure de leur traitement aérien par noues paysagées qui appartient dorénavant au vocabulaire de l’écologie urbaine et fait l’objet plus globalement d’une mode dans l’aménagement. En revanche, très rare sont les dossiers porteurs d’une ambition anticipatrice.

Malgré un questionnement spécifique dans l’engagement 19, la préservation de la ressource en eau est rarement traité hormis dans ses dimensions triviales comme la mise en place d’économiseur d’eau sur les robinets et rares sont les projets qui vont vers la récupération d’eau allant au-delà de l’arrosage de proximité. Face aux sécheresses de cette dernière décennie et aux arrêtés de restriction d’eau, il apparaît surprenant que cet enjeu ne soit pas mieux traité par les porteurs de projet et leurs aménageurs.

La prise en compte de l’élévation des températures et de l’augmentation des épisodes caniculaires est certainement l’enjeu le mieux pris en compte dans sa double dimension climat actuel / climat futur. Si l’enjeu apparaît dans l’ombre de l’atténuation (recours au bioclimatisme, performance des constructions et recours aux énergies renouvelables), son traitement fait quasi systématiquement l’objet d’une projection dans le climat futur. Ce résultat se rapproche de la pensée dominante qui associe presque exclusivement le changement climatique au réchauffement des températures. Dans les dossiers de candidature, la prise en compte du phénomène d’îlot de chaleur est associé très souvent aux aménagements paysagers, au traitement aérien des eaux pluviales et plus rarement à la conception bioclimatique des formes urbaines. Les déclarations de principes des porteurs de projets ne doivent pas nous faire oublier que rares sont ceux qui mènent des études poussées pour connaître les climats locaux du futur. Enfin, l’atténuation est massivement représentée mais quasi exclusivement dans le climat présent, sans tenir compte de ses évolutions.

En conclusion, il apparaît que les candidatures aux appels à projet et au Label ne font ressortir que faiblement l’enjeu global de l’adaptation. Seules quelques collectivités ont entrepris des démarches exemplaires en matière de connaissance et plus rarement d’adaptation.

Le Ministère de l’écologie du développement durable et de l’énergie (MEDDE) a voulu mettre en place une évaluation des 20 engagements du Label sur les ÉcoQuartier en fonctionnement pour vérifier la bonne réalisation des engagements initiaux. Il a confié au Cerema la maitrise d’ouvrage déléguée de cette opération ainsi que l’élaboration de la méthodologie d’évaluation pour certains engagements dont le 16. L’élaboration de la méthodologie spécifique à l’engagement 16 a conduit à une réflexion approfondie sur les notions mêmes de risques, de confort et d’adaptation aux effets du changement climatique avec un double objectif : proposer aux maîtres d’ouvrage urbains des éléments de questionnement et des indicateurs permettant de s’auto-évaluer, et définir deux indicateurs alimentant une observation nationale des ÉcoQuartier.

L’évaluation se décline en 4 temps - connaissance, gouvernance, réponse, informations-suivi-sensibilisaiton - proposant une ou plusieurs questions évaluatives à chaque fois, un ensemble de critères qualifiants suivis d’indicateurs qualitatifs, quantitatifs ou ouverts. Ce questionnement possède une fonction d’interpellation qui doit permettre au porteur de projet s’auto-évaluant de s’interroger sur des points précis qui le conduiront à analyser sa démarche de projet et sa reproductibilité dans des opérations ultérieures. Une synthèse de ces indicateurs est présenté sous forme d’une feuille de calcul dont le remplissage des valeurs permet d’obtenir un tableau de bord de type “météorologique” de l’adaptation du quartier en question.

L’évaluation est structurée selon 4 temps dans le cycle du vie du projet : la connaissance qui correspond à la phase préalable aux études opérationnelles (acquisition des données nécessaires), la gouvernance même du projet en phase de conception, l’aménagement urbain qui correspond à la réalisation des objectifs d’adaptation, et enfin l’information et la gestion de crise.

La structure évaluation ne sera abordée ici que succinctement au travers des 2 premiers niveaux que sont le questions évaluatives (QE) et 3 critères qualifiants (CQ) pour chaque question. Les indicateurs et leur mode d’acquisition des données, de calcul et d’interprétation ont été exclus de la présente contribution. Il convient de rappeler le caractère non exhaustif de l’évaluation qui s’attache à des points précis dans une démarche réflexive pour les porteurs de projet devant leur permettre de s’interroger sur leurs pratiques.

Dans une logique d’observation nationale, le MEDDE a demandé que soit identifié deux indicateurs par engagements pour alimenter la méthode d’évaluation globale des ÉcoQuartier. Concernant l’engagement 16, un indicateur quantitatif sur l’exposition aux risques et un indicateur qualitatif en matière de gouvernance ont été retenu.

E16.1. Quels risques sont / ont été identifiés au sein du périmètre de l’ÉcoQuartier et le changement climatique a-t-il été identifié comme facteur d'aggravation de ceux-ci ?

E16.2. Quel fut le niveau d’engagement du porteur lors de la conception du projet concernant sa résilience vis à vis des risques et de l’adaptation au changement climatique ?

L’association d’un indicateur quantitatif - représentatif du questionnement évaluatif de l’engagement 16 - avec un indicateur qualitatif plus proche d’un questionnement politique - tel qu’il a pu être identifié dans les discours des candidats - permet d’obtenir une première image de la position de l’ÉcoQuartier vis à vis de l’adaptation au changement climatique. Cette première approche reste bien entendu complémentaire de l’évaluation complète de l’engagement.

À l’issue de cette étude, trois questions se posent à nous. Quel est l’impact du climat et de son évolution sur un territoire ? cela sous entend l’organisation de la connaissance à différentes échelles territoriales. Le périmètre à prendre en compte pour les opérations d’aménagement ne se limite pas à leur emprise directe. De plus, il convient d’établir un lien entre le projet d’adaptation locale et les différents documents de planification (SRCAE, PLU, SCoT, Plan climat…). Ce constat plaide, s’il le fallait, pour un renforcement de la connaissance localisée des effets du changement climatiques.

Quelle efficience de l’adaptation au changement climatique ? L’adaptation optimale - le tout adapté - ne serait pas soutenable financièrement. Il convient plutôt d’ajuster nos réponses au plus près des enjeux territoriaux par une évaluation ex-ante. Cela interroge aussi l’élaboration des options d’adaptation, l’arbitrage entre ces choix et l’arbitrage avec d’autres besoins tous aussi importants et plus immédiats. Pour cela, il convient de développer une ingénierie spécifique (liée à l’élaboration de la connaissance climatique et de ses effets sur la ville). Des modèles existent et des méthodes d’analyses sont disponibles. D’autre part, des expérimentations ont déjà eu lieu, portées par des collectivités ambitieuses, qui permettent des premiers retours d’expérience. Ces retours nous conduisent à réviser quelque peu notre méthodologie d’évaluation : il nous faut passer d’une évaluation quantitative de résultats à une évaluation de moyens pour permettre d’intégrer des innovations insoupçonnées qui seraient développées par les territoires. Quelles réponses un projet peut-il apporter pour davantage de résilience au climat ? Les effets du changement climatique entraîneront des combinaisons locales d’aléas à l’intensité variable dans le temps. Ce constat impose de privilégier une approche systémique de ces impacts sur le cycle de vie des éléments architecturaux et urbains. Cela engage à une double réflexion. D’une part, les projections climatiques, associées à une prospective sur l’évolution des pratiques et des modes de vie, doivent être croisées avec la durabilité des aménagements. D’autre part, au-delà de la résistance de l'aménagement en lui-même, il faut interroger la capacité de ce dernier à favoriser l’adaptation. Faut-il concevoir des aménagements adaptés, adaptables, ou encore réversibles ?

Ces trois questions, issues de nos réflexions lors de l’élaboration de cette méthodologie, nous poussent vers une évaluation qui soit un processus ouvert dans la durée, ex-ante, in-itinere et ex-post. Elle doit s’attacher à ne pas envisager l’adaptation comme une somme d’actions mais doit devenir le lieu à partir duquel s’interroge le projet au regard des effets du changement climatique. Dans l’exercice qui nous était confié, nous ne pouvions pas aller plus loin. Néanmoins, l’appréhension du changement climatique nous pousse à revoir nos modes de conception et d’exécution de projet et l’évaluation pourrait en devenir la colonne vertébrale.